Мусорный закон для мусорной реформы

Главные вопросы к регулированию новой системы по обращению с отходами.

С 1 января 2019 года в силу вступили некоторые поправки к федеральному закону «Об отходах производства и потребления», которые уже наделали немало шума. Граждане, возмущённые увеличившимися суммами за сбор мусора, публиковали в социальных сетях не всегда обоснованные рекомендации, как от этого сбора отказаться. Власти давали в прессе не всегда внятные разъяснения. Масла в огонь подлил ещё и так называемый «Профсоюз СССР» со своими инструкциями.

Главный вопрос, ответ на который пытались найти все участники общественной дискуссии – что же не так с новым «законом о мусоре». Забегая вперёд, стоит отметить, что с ним не так практически всё. Поправки, которые принял законодатель, вступают в резкое противоречие как со сложившейся практикой, так и с уже действующими нормативными актами.

Схема, которая при этом использовалась, во многом повторяет схему введения сбора на капитальный ремонт, в которой до сих пор множество юридических нестыковок. На часть из них власти отреагировали – отменили, например, обязательное заключение договора собственников с региональными фондами. На другие предпочли закрыть глаза и повторить при организации мусорной «реформы».

Центральной поправкой в законе стала статья 24.7, в которой подробно описываются правила заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО). Вот наиболее важные новации этой статьи:

Аналогичное требование содержится и в Жилищном кодексе. Статья 30 предписывает собственнику обязанность обеспечивать обращение с ТКО путём заключения договора с региональным оператором.

В Гражданском кодексе действительно есть специальная статья 445, которая описывает случаи, когда заключение договора является обязательным. Хотя по общему правилу, которое закреплено в п. 1 ст. 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора, и понуждение к заключению договора не допускается, — всё же есть ряд исключений, когда обязанность заключить договор предусмотрена.

Вопреки заявлениям чиновников разного уровня, публичность договора не является таким исключением. То есть, если вы слышите, что вы этот договор обязаны заключить, потому что он публичный – знайте заранее, что это неправда.

Аналогично предыдущему, если вы слышите, что этот договор необязательно подписывать, потому что он публичный – это тоже неправда. Подписывать его и правда необязательно, но вовсе не потому, что он публичный.

Публичным признается договор, заключённый коммерческой организацией и устанавливающий её обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. В 426 статье Гражданского кодекса указано, что при необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора уже применяются положения, предусмотренные статьёй 445 ГК.

Правила статьи 445 ГК предусматривают, что, если сторона, для которой заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, то другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Ситуация, когда заключение договора между гражданином и коммерческой организацией становится обязательным, регулярно рассматривается в российских судах. До настоящего момента все суды, включая Высший Арбитражный, в своём мнении едины – коммерческая организация не вправе понуждать потребителя к заключению такого договора. Такая позиция прослеживается в п. 2 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 05.05.1997 №4, постановлении ФАС Северо-Западного округа от 22.11.2006 №А05-3239/2006-5, постановлении ФАС Центрального округа от 26.05.2008 №Ф10-1069/08, постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 29.03.2007 №Ф04-1510/2007(32316-А81-39)).

Есть аналогичные решения судов и по делам о вывозе мусора. Одно из самых известных — дело А21-12603/2009 было посвящено рассмотрению спора ОАО «Управляющая компания», которое требовало обязать ООО «Калининградоблтоп» заключить договор на утилизацию мусора. Суды вплоть до Высшего Арбитражного отказали оператору, рассудив, что с иском о понуждении заключить публичный договор может обратиться только потребитель услуги, а не компания, которая эти услуги оказывает.

Таким образом, с иском о понуждении заключить публичный договор вправе обратиться только контрагент коммерческой организации, то есть сам гражданин, собственник ТКО.

Исключительность ситуации, прописанной законодателем в новых нормах, заключается в том, что он возлагает обязанность заключить публичный договор на контрагента коммерческой организации. То есть делает ровно то, что до сих пор все суды отказывались признавать. Следует ожидать, что региональному оператору придётся столкнуться с некоторым количеством исков и доказывать в судах, что у него есть законное право требовать от граждан обязательного заключения договора.

Один такой прецедент уже состоялся, и решение в этом случае было в пользу регионального оператора. В деле №А20-4689/2017 суд постановил, что доводы, будто потребитель является потребителем услуги и потому обязанность по заключению публичного договора у него отсутствует, несостоятельны.

В социальных сетях разные доброхоты советуют гражданам не подписывать договоры на обращение с ТКО, если те окажутся в их почтовых ящиках. Якобы так можно будет избежать самого момента заключения договора и в будущем обосновать свой отказ от платежей.

Совет настолько же бесполезный, насколько плохо написаны и сами поправки в закон об отходах. Российское законодательство признаёт множество других вариантов для заключения договора, помимо непосредственного подписания бумажного экземпляра. Ставшее настольной книгой любого специалиста по ЖКХ постановление Правительства №354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» прямо нам говорит, что заключение договора о предоставлении коммунальных услуг возможно путём совершения конклюдентных действий.

Конклюдентные действия – такие действия лица, из которых ясно видна его воля совершить сделку. Применительно к коммунальным услугам такими действиями могут быть приём воды, электроэнергии и так далее.

И действительно, если собственник включил свет в своей квартире, то очевидно, что он нуждается в таких услугах и совершил однозначные действия, которые показывают, что он принимает их. Доказать факт совершения таких конклюдентных действий в случае с обычными коммунальными ресурсами предельно просто – счётчик в квартире или в доме покажет. Поступление тепла в дом по батареям тоже очевидно. И если с самими ресурсами всё достаточно понятно, то с такой услугой, как обращение с ТКО, всё не совсем ясно.

Казалось бы, для выбрасывания мусора тоже действует такая схема. Однако именно в случае с мусором непонятно, совершал ли собственник жилья конклюдентные действия. Возможно, он действительно воспользовался услугой, но также весьма вероятно, что и нет.

Стараясь избежать неопределённостей и двусмысленностей в этом вопросе, правительство издало постановление №1156 «Об обращении с твёрдыми коммунальными отходами», которым утвердило «Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами». Пункт 8(17) этих правил гласит, что если потребитель не направил региональному оператору заявку в срок, то договор на оказание услуг по обращению с ТКО считается заключённым на условиях типового договора и вступившим в силу на 16-й рабочий день после размещения региональным оператором предложения о заключении договора на своем официальном сайте.

То есть правительство предлагает считать конклюдентными действиями сам факт наличия у собственника жилья. Такая позиция, конечно же, вызывает резонные вопросы. Интересно, но схожие ситуации уже были рассмотрены российским судом. В них суд посчитал, что публикации публичного договора недостаточно и требуется именно доказать совершение конклюдентных действий.

Суд руководствовался следующими соображениями. Молчание признаётся выражением воли совершить сделку лишь в случаях, прямо предусмотренных законом или соглашением сторон. Таким образом, молчание в гражданском праве рассматривается как отсутствие воли, за исключением упомянутых в статье 158 ГК РФ условий (прямое указание закона или соглашение). Указания иного, даже такого авторитетного органа, как правительство, недостаточно.

Сложившуюся судебную практику по этой проблематике можно проиллюстрировать решением №М-2897/2013 2-2757/2013 2-2757/2013~М-2897/2013 от 11 декабря 2013 года Златоустовского городского суда. Оно было посвящено разбору спора с ООО «Златоустовский «Водоканал». Организация опубликовала в газете публичный договор и на основании этого собственникам жилых домов частного сектора начисляла плату за услуги водоснабжения из водоразборных колонок, расположенных на улицах частного сектора.

При этом, по мнению Златоустовского водоканала, основанием для взимания платы являлся сам факт наличия водоразборных колонок на улицах и совершение конклюдентных действий по использованию колонок. Однако установления фактов совершения этих действий у Водоканала не было.

Представитель Водоканала в суде утверждал, что намерение потребителей использовать питьевую воду из водоразборных колонок явствует из самого факта проживания их в домах на улице, оснащённой водоразборными колонками. Однако суд решил, что доводы представителя Водоканала несостоятельны.

Как разъяснено в п. 58 Постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 01.07.1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», при разрешении преддоговорных споров, а также споров, связанных с исполнением обязательств, необходимо иметь в виду, что для квалификации конклюдентных действий в качестве акцепта достаточно, чтобы лицо, получившее оферту (в том числе проект договора), приступило к её исполнению на условиях, указанных в оферте, и в установленный для её акцепта срок.

Именно фактическое пользование услугами поставщика услуг следует считать акцептом потребителем оферты, предложенной ответчиком. Применительно к рассматриваемому вопросу об обращении ТКО акцептом, то есть непосредственно конклюдентными действиями будет хотя бы один факт выбрасывания мусора на обслуживаемой региональным оператором площадке. Причём региональный оператор должен будет доказать этот факт.

Таким образом, рассматриваемые нормы постановления Правительства №1156 «Об обращении с твёрдыми коммунальными отходами» вошли в противоречие с имеющейся законодательной и судебной практикой. Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение Жилищного кодекса, других федеральных законов (ч.4 ст. 5 ЖК РФ), но у правительства нет права расширительно толковать Федеральные законы.

Это в свою очередь не позволяет считать все договоры с региональным оператором «по умолчанию» заключёнными в силу предписаний правительства.

Небольшой, но существенный нюанс в обсуждении проблемы заключения договоров с региональным оператором по обращению ТКО заключается в форме такого договора. Специальная норма, закреплённая в п.6 статьи 157.2 Жилищного кодекса, гласит, что заключение договора в письменной форме не требуется. Эта норма находится в прямом противоречии с указаниями статьи 161 Гражданского кодекса, из которой однозначно следует, что сделки юридических лиц между собой и с гражданами совершаются в письменной форме.

Также косвенным подтверждением того, что договор с региональным оператором всё же должен заключаться в письменной форме, является сам образец типового договора, утверждённого Правительством. Пункт 29 в нём гласит, что все изменения, которые вносятся в настоящий договор, считаются действительными, если они оформлены в письменном виде и подписаны уполномоченными на то лицами. Соответственно, нелогично было бы предполагать, будто изменения в письменном виде могут быть внесены в устный договор.

Возвращаясь к требованию пункта 8(17) Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, которое гласит, что если потребитель не направил региональному оператору заявку в срок, то договор на оказание услуг по обращению с ТКО считается заключённым на условиях типового договора и вступившим в силу, стоит отметить, что сам типовой договор тоже может вызвать вопросы.

Одним из таких вопросов является согласование существенных условий договора на оказание услуг – они перечислены в пункте 25 Правил. Например, на сайте регионального оператора Свердловской области ООО «Рифей» размещён проект договора, в котором его предмет определён не совсем точно.

По этому договору региональный оператор обязуется принимать ТКО в объёме и в месте, которые определены в договоре. Приём, объём ТКО, места накопления ТКО, а также информация о размещении мест накопления ТКО и подъездных путей определяются согласно приложению к договору. Однако, поскольку размещённый на сайте проект договора является типовым, в приложениях, конечно же, нет указаний на конкретный объём и место размещения ТКО применительно к каждому собственнику.

Достаточность такого описания предмета договора для признания его действительным является дискуссионной даже в научной среде, не говоря уже о самих собственниках жилья.

Закон молчит о том, насколько точно должен быть описан предмет в договоре. Судебная практика же по этому поводу складывается противоречивая. Например, договор оказания услуг признается заключённым, если:

Президиум ВАС в информационном письме от 29 сентября 1999 года №48 подчеркнул, что договор следует считать заключённым, если есть простое перечисление действий исполнителя.

И на практике некоторые суды считают, что достаточно лишь качественных характеристик – описания действий исполнителя и его деятельности. Тогда соглашение об услугах является заключённым (такая практика усматривается, например, из постановления ФАС Уральского округа от 17 марта 2010 года по делу №А50-14201/2009). В других случаях суды подходят более строго.

Хотя данное обстоятельство при разборе всей темы носит скорее факультативно, стоит заметить, что при разборе вероятного судебного иска могут возникнуть претензии и к существенным условиям договора. И региональный оператор рискует так столкнуться с его недействительностью.

Перечисленные выше вопросы наглядно иллюстрируют, что нормы, закрепляющие «мусорную реформу», в значительной мере противоречат как действующему законодательству, так и сложившейся судебной практике.

Один из самых свежих примеров в этой области — решение арбитражного суда 20 ноября 2018 года по делу №А83-17579/2017. ТСЖ отказывалось платить МУП «Экоград» именно потому, что между ними не был заключён договор на вывоз мусора. Однако оператор всё равно отходы вывозил и взыскал с товарищества собственников жилья сумму за эту услугу. Суд посчитал, что утилизация ТКО — мера безотлагательная, а доказательства того, что эти услуги предоставлял кто-то ещё, не представлено.

Как будут реализованы новые нормы — сказать достоверно сегодня нельзя. Однако тот факт, что аналогичным образом запущенная в 2014 году программа капитального ремонта стала давать резкие сбои, даёт основания полагать, что и «мусорная реформа» закончится таким же образом.

#право #законы #коммунальщики